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关于进一步完善“双随机、一公开”机制的建议
信息来源: 更新时间:2019-02-11
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 “双随机、一公开”是由国务院主导推进的一项我国政府监管体制机制改革,即要求政府监管部门在行政执法时采用“随机抽取检查对象,随机选派执法检查人员,抽查情况及查处结果及时向社会公开”的工作方式。“双随机、一公开”是加强事中事后监管,提升监管的公平性和规范性,减少权力寻租和减轻企业负担的有效载体。然而,笔者在近期开展的“双随机、一公开”试验性抽查中发现双随机工作存在操作规定不完善、监管能力参差不齐、重复检查等相关问题。本文将分别从随机抽取执法对象、随机抽取执法人员两个个方面论述,提出“三不一有”的设想和建议。

一、“双随机、一公开”推行的必要性

(一)“双随机、一公开”有利于把“放得开”和“管得住”衔接起来。近年来,国务院陆续推进简政放权相关举措,市场准入门槛降低,市场主体大量涌入对市场监管工作提出了考验。过度监管可能导致监管成本过大、企业成本增加。当前监管工作存在着检查任务重、检查任性等问题,监管干部任务重、企业疲于应付各种检查,一些小规模创新型企业甚至因此被扼杀。双随机监管的推行减轻了执法者和执法对象的负担,“放”先行、“管”跟进,二者实行相互衔接,保障了经济发展活而不乱,有序运行。

(二)“双随机、一公开”有利于把信用监管和风险监管结合起来。市场监管的核心是信用监管,而信用监管不仅仅是竞争行为的约束,还包括市场风险评估和风险预警。切实抓好随机抽查工作,通过对市场主体历次信息进行汇集、叠加和比对分析,能对一些行业是否存在系统性风险,做出适时的预判和预警。“一公开”模式加快了政府部门之间、上下之间监管信息的互联互通,依托全国企业信用信息公示系统,整合形成统一的市场监管信息平台,及时公开监管信息,形成了监管合力。

(三)“双随机、一公开”有利于把有效的监管和营造宽松的发展环境统一起来。“双随机、一公开”监管改革的全面推进,将有力纠正“监管失灵”。首先,依法制定随机抽查事项清单、合理确定随机抽查比例和频次、开展联合抽查,多个检查事项原则上一次性完成等以 “列清单”“适度查”的具体措施,防范了监管部门对市场活动的过度干预。其次,通过摇号等方式随机抽取检查对象和执法检查人员,极大压缩了监管部门与市场主体双向寻租空间。这样一来,监管人员再不能“选择执法”,企业也不能心存侥幸、冒险违规。

二、“双随机、一公开”工作存在的问题

(一)随机监管责任不明。《浙江省市场监管领域“双随机、一公开”抽查监管办法》第19条对监管职责作了规定,即检查过程中,发现被检查对象涉嫌违反法律法规行为的,应当依法责令改正,并由相关职能部门按照职责分工和程序规定分别予以处置。“双随机”往往打破了属地管辖现状,产生检查人员和检查对象不在一个辖区的异地管辖状况,在这种情况下,被检查单位如果出现问题,是问责随机执法人员,还是问责属地监管人员,办法并未给出具体的交接程序,很难界定监管责任,责任不明,监管工作就容易陷入走马观花的窘境,很难见成效。另外,随机抽查人员对异地企业信息不熟悉,临时搭配工作契合度低,影响工作效率的同时,对企业的监管也易造成疏漏。

(二)全面监管能力不足。实施“三合一”行政执法体制改革后,为适应大市场大监管,将监管分成特种设备、食品、餐饮等业务线,各自开展检查工作。由于长期从事本领域的监管工作,各业务执法人员抽查本领域业务细致、精通,但抽查其他业务线的企业难以深入。以武义7月份的试验性抽查为例,食品科科长认为食品生产企业相关抽查记录表上的检查项目比日常检查简单;而其他监管人员则认为太复杂。抽查人员随机打乱了业务线,极有可能造成不专业人员抽查专业领域现象,易使检查流于形式。从另一方面来说,与市场监管相关法律法规、规定就有500个以上,并且不断在更新,一定时期培养具有实战经验、精通全领域的执法干部困难重重。

(三)机械抽查增加企业负担。市场监管要处理好监管与服务的关系,把握好两者的“度”,寓服务于监管之中。所谓服务,一是指监管者为生产者、经营者提供有关国家经济、政治法律、法规的宣传服务,二是指监督管理者本身即蕴含服务,即通过行政执法,通过对大市场的积极指引,通过营造更健康有序活泼的市场经济环境来体现的。监管和服务都需要执法人员具有一定的专业能力。执法人员随机抽取往往打乱了专业领域,容易造成抽查人员监管能力不足的现象,由此对36项检查清单的抽查也往往浮于表面,很难给企业带去专业的指导意见。执法人员随机抽取不仅加重了执法人员的负担,同时也加重了企业的负担,影响企业正常经营活动。

(四)部分操作缺少配套规定。《浙江省市场监管领域“双随机、一公开”抽查监管办法》里规定,在执行抽查任务时,必要时可以委托专业机构开展审计、验资、评估、鉴证等第三方活动。但是在具体实践中,抽查人员容易碰到不知向谁申请经费、双随机单位不知道依据何规定、以何种程序发放经费的情况。经费是抽查人员各自申请,还是由局里统一安排,专业的审计、验资、评估、鉴证单位是随机找还是通过招投标确定,《浙江省市场监管领域“双随机、一公开”抽查监管办法》都没有做出明确具体的规定,亟需出台配套的操作规定来保障经费的实现。

三、关于推进“双随机、一公开”工作的相关建议

(一)以配套法律法规为基石,随机不随意。通过立法或出台实施办法,对双随机抽查机制予以规范。一是明确“双随机”抽查机制的适用原则、适用范围、实施标准、问责体系等。二是明确抽查负面清单制度,做到清单外无检查、清单外可免责。同时重点应明确抽查人员的职责和属地监管机构监管责任的边界,区分两者监管责任的节点,明确两者责任交接的程序,明确抽查人员对随机抽查范围之外的市场主体监管免责,消除基层对“监管无限责任”的顾虑。

(二)细分两库随机范围,随机不随便。基于业务线上人员对本领域业务以及相关法律法规已经相当熟悉,“双随机”应该以企业信用综合监管平台为基础,各业务线各自开展双随机抽查,抽查过程及结果统一录入警示系统进行公示。如食品线开展双随机抽查,以业务科室人员及各所业务联系人组成食品抽查线人员库,进行随机抽取,另一方面,从食品单位库随机抽取食品企业,进行双随机抽查,抽查结束后由抽查人员统一将抽查过程录入警示系统进行公示,这既解决了全面双随机药品、特种设备等专业领域专家少、普通干部抽查业务不精、缺乏经验的问题,同时也降低了抽查干部的执法风险。

(三)建立服务与监管并行机制,随机不呆板。一是加强市场监管队伍建设。一方面要不断扩充监管队伍,保证必要的监管人员,另一方面要强化综合业务能力培训,切实打通基层队伍老化、人员短缺和专业结构不合理等症结,同时建立“双随机”专业人才库,以期适应人员的不确定性调整,为双随机提供必要的人才保证。二是加大服务宣传力度,营造服务氛围。利用开会、夜学、政务服务网等多种方式,大力宣传服务与监管并行的必要性,提升执法人员在监管中的服务意识,营造监管同时也带去服务的良好氛围。

(四)建立经费申请使用机制,随机有保障。加强顶层设计,细化制度规范,设置“双随机、一公开”抽查专项经费,对经费申请主体、申请事由、抽取基数、申请流程等具体事项予以明确。同时,建议对重点、难点抽查项目引入政府购买服务,例如在企业信息公示抽查中,对房地产企业、投资担保类企业、实缴制公司、年报资产状况信息全部公示为零的企业、住所(经营场所)地址信息不全的企业等社会关注度较高的行业、企业委托会计师事务所、税务师事务所、律师事务所等专业机构进行重点审计、验资和咨询等。




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